Managing the petroleum sector in Timor-Leste: a mid term review of development assistance

Norwegian Agency for Development Cooperation (Via ETAN) - Thursday, 15 November 2007

Authors: The Bridge Group
Publisher: Norwegian Agency for Development Cooperation, 2007

Full text of document:
http://www.norad.no/items/10181/38/5230918887/Review%20TIM%202010%20final%20050707%20%20doc.pdf

Timor-Leste has started an accelerated development towards becoming a significant oil and gas nation. The petroleum fund has now exceeded $1.2 billion and is increasing by $100 million per month. The main challenge for Timor-Leste today is to improve its capacity to implement the national budget.

The main goal of the project ‘Assistance in Developing the Management of the Petroleum Sector in Timor-Leste’, reviewed in this report, is that Timor-Leste will be capable of managing the petroleum activity in an independent, transparent and sustainable manner.

The authors underline that the project has achieved significant and tangible results and that:
- the establishment of the petroleum fund and signing the first PSCs (production sharing contract) in the Timor-Leste sovereign offshore area was important
- the contributions from the advisers have been instrumental to the establishment of the petroleum fund and its operations

- the very active participation of the project advisors in the licensing process underlines the need for a discussion about the role of the advisers; capacity building is a primary objective of - the adviser's scope and they should in principal work through a defined counterpart and never enter in line function in the local organisation

- the Norwegian petroleum directorate played an important role in the first phase of the project, but the report recommends that for the next phase alternative models for implementing Norwegian petroleum assistance should be considered.
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Summary

The petroleum assistance project in Timor-Leste is clearly unparalleled to any other project Norway has been supporting within this sector. This is mainly due to the mobilisation of a large number of long-term advisers to be located in Dili.

Despite having an almost 100 year history as a petroleum province, Timor-Leste has just recently started an accelerated development towards becoming a significant oil and gas nation. The petroleum fund has now exceeded $1.2 billion and is increasing by $100 million per month. The main challenge for Timor-Leste today is to improve its capacity to implement the national budget.

The petroleum revenues today are coming from the Joint Petroleum Development Area. But Timor-Leste also has substantial potential within their offshore and onshore sovereign areas. Blocks within the offshore area were licensed in 2006. The present organisation reflects the different legal status of the areas, with the TSDA being responsible for the JPDA and DNPG within the Ministry of Natural Resources, Minerals and Energy Policy with responsibility for the sovereign area. The TSDA and DNPG are in the process of being merged into a new National Petroleum Regulatory Authority. This new organisation will represent a quantum jump in terms of capacity. The new NPRA should be the basis for planning an extension of the Norwegian support.

The petroleum assistance project was prepared with a basis in a request from Chief Minister Alkatiri dated 19 October 2001. The agreement between the Governments was signed 10 March 2003, and an institutional cooperation agreement between NPD and the Ministry of Development and Environment 10 September. Subsequent addendums have been signed in response to the approval of additional advisers to the project.

The goal of the project clearly reflects capacity building as the key focus of the assistance restricted to the upstream part of the value chain. The project matrix presented in the project description is kept very open with a limited definition of activities and output. This is probably done in order to have substantial flexibility for the implementation. Apparently the emphasis on flexibility has been at the sacrifice of a thoroughly prepared project implementation plan, including an exit strategy and risk assessment. A more comprehensive planning process could also better have detected the substantial voids in local capacity, and at an early stage identified the additional need for external resources. It should also have been clearly understood that the initial project period of 5 years would not be sufficient for a capacity building process to be completed.

A large part of the initial focus has been on the licensing of the Timor-Leste sovereign areas. This process has reached a milestone through the awards of PSCs to ENI and Reliance. The licensing process was accomplished in a very professional manner in full conformity with best international practices also for transparency and good governance. It may still be questioned why the large majority of companies with an initial interest did not submit an application. In this context the effect of the active role of the foreign advisers should be further assessed. It should also be discussed if a more moderate pace of implementation could have been followed to allow an improved sustainable capacity building to take place.

The circumstances of the licensing round give background for a more principal discussion of the role of the advisers. The mandate of the advisers is incontestable to accomplish or act as a catalyst for capacity building in support of the project goal. Hence, their contributions in operational positions in the organisation should be limited, as well as acting as an adviser for issues that clearly fall outside the project scope.

The initial capacity both within DNPG and the government institutions in general, was surprisingly low. Moreover, for several adviser positions no local counterpart was in place. The presence of a minimum of one counterpart for each adviser to be mobilised should be a firm requirement for the project implementation.

The flexibility included in the project has been utilised to accommodate various requests arising. Significant resources were made available to cover technical consultancy services for the Sunrise development. While the importance of improving the feasibility studies is undisputable, it is apparent that technical consultant services within the midstream segment hardly can be said to contribute to the effectiveness and efficiency of the project.

The Norwegian support to the petroleum revenue management has been substantial both as a part of the petroleum assistance project and as financial support for positions organised through IMF. The contributions from the advisers have been instrumental to the establishment of the petroleum fund and its operation. The potential impact as to transparency and good governance goes far beyond the fund itself.

Initiatives have been taken to initiate capacity building also within the environmental sector.

The environment organisation however, appears to be weak and below a critical minimum to achieve sustainable capacity building.

The complex and fragmented support to the Timor-Leste petroleum sector suggests that improvements as to the organisation both in Dili and Norway should be considered. There is a need for focal point in Dili with a strengthened mandate. The project manager for the petroleum assistance project should have a revised and amended scope of work to include a responsibility for personnel and for the communication between advisers. This should include all advisers with Norwegian funding.

The scope of the Norwegian support is far outside the normal responsibility of NPD. The appropriateness of the institutional cooperation model for the Timor-Leste assistance project should be discussed. An alternative model may imply to outsource the project coordination responsibility to the private sector. NPD should maintain its responsibility for resource management and participate in the project reference group. A similar role should be assigned to the Ministry of Finance. The continued support within the area of revenue management should assume that MoF is prepared to act in a supporting role.

The large number of different contracts supporting the various assignments also raises certain legal issues. This is related to the principles for public procurement and to what extent a single source selection of advisers can be used.

The external education has met most of the indicators specified in the project description.

Language training in English has well documented positive results. The introduction of the small grants programme in favour of Bachelor degrees in Indonesia has proven to be a highly efficient measure for a broad support.

The project has been analysed according to the DAC principles. It has been concluded that the project has high relevance although no policy or strategic document exist that can verify conformity to the Government’s priorities. The main goal of building sustainable administrative capacity in Timor-Leste will not be met and the effectiveness is only moderate. The lack of counterparts has reduced the efficiency of the project. The project will not be sustainable within the duration of the approved project due to the length of the petroleum life cycle. Direct positive impact is evident, and the applied principles of transparency and good governance may also have a significant indirect impact.

The continuation of the project should be based on the new National Petroleum Regulative Authority from the merger of TSDA and DNPG. The new organisation will have capacity on international level in a number of areas. The Norwegian support should only be as advisers to defined local counterparts. Operative positions in the organisation should be recruited and financed by Timor-Leste. The petroleum sector development should be discussed from the perspective of optimising capacity building and for the sector to function as a catalyst for generation of employment and development of local services and technology.

A security plan for the project should be issued and comprehensive security briefings made for the advisers before departure and at arrival in Dili. The security situation should be improved to ensure adequate support in emergency situations. Additional contract for security services should be considered. The medical emergency should also be strengthened and an immediate access to professional medical personnel needs to be secured. A dialogue with UN and other appropriate institutions in this respect is suggested.

Tradução:

Gerindo o sector do petróleo em Timor-Leste: uma revisão a meio caminho da assistência ao desenvolvimento

Agência Norueguesa para a Cooperação e Desenvolvimento (Via ETAN) – Quinta-feira, 15 Novembro 2007

Autores: The Bridge Group
Editor: Agência Norueguesa para a Cooperação e Desenvolvimento, 2007

Texto completo do documento:
http://www.norad.no/items/10181/38/5230918887/Review%20TIM%202010%20final%20050707%20%20doc.pdf

Timor-Leste começou um desenvolvimento acelerado para se tornar uma nação importante de petróleo e gás. O fundo do petróleo excedeu agora os $1.2 biliões e está a aumentar $100 milhões por mês. Hoje, o desafio principal de Timor-Leste é melhorar a sua capacidade para implementar o orçamento nacional.

O principal objectivo do projecto ‘Assistência para Desenvolver a Gestão do Sector do Petróleo em Timor-Leste’, revista neste relatório é que Timor-Leste seja capaz de gerir a actividade do petróleo numa maneira independente, transparente e sustentável.

Os autores sublinham que o projecto alcançou resultados significativos e tangíveis e que:
- foi importante a criação do fundo do petróleo e a assinatura do primeiro PSCs (contrato de partilha de produção) na área offshore soberana de Timor-Leste
- foram instrumentais as contribuições dos conselheiros para a criação fundo de petróleo e das suas operações

- a participação muito activa dos conselheiros do projecto no processo de licenciamento sublinha a necessidade de discutir o papel dos conselheiros, a capacidade de construção é um objectivo primário – o alvo do conselheiro – e devem fazer o seu trabalho principal em linha com uma contraparte definida e nunca entrarem no campo de funcionamento da organização local

- a direcção do petróleo Norueguês teve um papel importante na primeira fase do projecto, mas o relatório recomenda que na fase seguinte devem ser considerados modelos alternativos na implementação da assistência do petróleo Norueguês.
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Resumo

O projecto de assistência do petróleo em Timor-Leste claramente não tem paralelo com qualquer outro projecto que a Noruega tem apoiado neste sector. Isto deve-se principalmente à mobilização dum grande número de conselheiros a longo prazo para estarem localizados em Dili.

Apesar de ter quase 100 anos de história como provincial de petróleo, Timor-Leste apenas recentemente começou um desenvolvimento acelerado para se tornar uma nação importante de petróleo e gás. O fundo do petróleo excede agora $1.2 biliões e está a aumentar em $100 milhões por mês. O principal desafio de Timor-Leste hoje é como melhorar a sua capacidade para implementar o orçamento nacional.

Hoje os rendimentos do petróleo vêm das Joint Petroleum Development Area. Mas Timor-Leste tem ainda um substancial potencial dentro das suas áreas soberanas offshore e onshore. Foram licenciados blocos no interior da area offshore em 2006. A organização presente reflecte os diferentes estatutos legais das áreas, sendo o TSDA responsável pela JPDA e o DNPG no interior do Ministério dos Recursos Naturais, Política Mineral e de Energia com a responsabilidade da área soberana. Os TSDA e DNPG estão no processo de fusão numa nova Autoridade Reguladora do Petróleo Nacional. Esta nova organização representará um salto quantitativo em termos de capacidade. A nova NPRA deve ser a base para o planeamento e prolongamento do apoio Norueguês.

O projecto de assistência ao petróleo foi preparado com base num pedido feito pelo Ministro Chefe Alkatiri com a data de 19 Outubro de 2001. O acordo entre os Governos foi assinado em 10 Março de 2003, e em 10 de Setembro um acordo de cooperação institucional entre o NPD e o Ministério do Desenvolvimento e Ambiente. Têm sido assinadas adendas subsequentes em resposta à aprovação de conselheiros adicionais para o projecto.

O objectivo do projecto reflecte claramente a construção de capacidades como o foco chave da assistência limitada à parte superior da cadeia de valores. A matriz do projecto apresentada na descrição do projecto foi deixada muito aberta com uma definição limitada a actividades de entrada e saída. Provavelmente foi feito para ter uma flexibilidade substancial na implementação. Aparentemente o ênfase na flexibilidade fez-se com sacrifício dum plano de projecto de implementação devidamente preparado, incluindo uma estratégia de saída e avaliação de riscos. Um processo de planeamento mais compreensivo podia ter detectado melhor as faltas substanciais de capacidade local e ter identificado numa altura anterior as necessidades adicionais de recursos externos. Devia ter também sido claramente entendido que o período de cinco anos do projecto inicial não seria suficiente para o processo de construção de capacidade ficar completo.

Uma grande parte do foco inicial tem estado no licenciamento das áreas soberanas de Timor-Leste. Este processo atingiu um marco histórico ao entregar PSCs à ENI e Reliance. O processo de licenciamento foi feito de maneira muito profissional com a total conformidade com as melhores práticas internacionais e também as da transparência e boa governação. Pode ser ainda questionado porque é que a grande maioria das companhias que no início estavam interessadas, não concorreram. Neste contexto o efeito do papel activo dos conselheiros estrangeiros deve ser melhor avaliado. Deve ser também discutido se podia ter-se seguido um ritmo mais moderado de implementação para possibilitar que ocorresse uma construção de capacidade mais sustentável.

As circunstância da volta de licenciamento deram pano de fundo para uma discussão mais importante sobre o papel dos conselheiros. O mandato dos conselheiros é incontestável para alcançar ou actuar como catalizador para a construção de capacidade no apoio ao objectivo do projecto. Por isso, as suas contribuições em posições operacionais na organização devem ser limitadas, bem como na actuação como conselheiros em questões que claramente estão fora da mira do projecto.

A capacidade inicial, tanto no interior da DNPG como das instituilções do governo em geral, era surpreendentemente baixa. Mais ainda, para várias posições de conselheiros não havia ninguém colocado na contraparte local. A mobilização da presença do mínimo de um contraparte para cada conselheiro deve ser um requerimento firme para a implementação do projecto.

A flexibilidade incluída no projecto tem sido utilizada para acomodar vários pedidos que se levantam. Disponibilizaram-se recursos significativos para cobrir serviços de consultadoria técnica para o desenvolvimento do Sunrise. Conquanto seja indisputável a importância de melhorar os estudos de praticabilidade, é aparente que serviços de consultores técnicos, no seio do segmento a meio do fluxo dificilmente pode ser dito que contribuem para a maior eficácia e eficiência do projecto.

O apoio Norueguês à gestão dos rendimentos do petróleo tem sido substancial tanto como parte do projecto de assistência do petróleo como de apoio financeiro para posições organizadas através do FMI. As contribuições dos conselheiros têm sido instrumentais para o estabelecimento do fundo do petróleo e para o seu funcionamento. O impacto potencial da sua transparência e boa governação vai muito para além do próprio fundo.

Foram também tomadas iniciativas para iniciar a construção de capacidade no interior do sector do ambiente.

Contudo a organização do ambiente, parece ser fraca e estar abaixo do mínimo crítico para atingir uma capacidade de construção sustentável.

O apoio complexo e fragmentado ao sector de petróleo de Timor-Leste sugere que devem ser consideradas melhorias à organização tanto por Dili como pela Noruega. Há a necessidade para um ponto focal em Dili com um mandato reforçado. O gestor do projecto para o projecto de assistência ao petróleo deve ter um alvo de trabalho revisto e emendado que inclua a responsabilidade pelo pessoal e pela comunicação entre conselheiros. Isto devia incluir todos os conselheiros financiados pela Noruega.

O alvo do apoio Norueguês está muito de for a da responsabilidade normal do NPD. A adequação do modelo de cooperação institucional para o projecto de assistência a Timor-Leste deve ser discutido. Um modelo alternativo pode implicar a contratação externa da responsabilidade de coordenação do projecto ao sector privado. O NPD deve manter as suas responsabilidades de gestão dos recursos e de participar no grupo de referência do projecto. Um papel similar deve ser dado ao Ministério das Finanças. O apoio continuado no seio da área de gestão dos rendimentos deve assumir que o MdF está preparado para actuar num papel de apoio.

A grande quantidade de contratos diferentes que apoiam as várias nomeações levantam também algumas questões legais certamente. Isto tem a ver com os princípios de procuração pública e com a extensão em que pode ser usada uma fonte única de selecção de conselheiros.

A educação externa respondeu à maioria dos indicadores especificados na descrição do projecto.

A formação de línguas em Inglês tem resultados positivos bem documentados. A introdução do programa de pequenas doações em favor do grau de Bacharelato em Indonésio provou ser uma medida altamente eficiente para um apoio alargado.

O projecto foi analisado de acordo com os princípios do DAC. Concluiu-se que o projecto é de alta relevância apesar de não haver nenhum documento político ou estratégico que possa atestar a sua conformidade com prioridades do Governo. O objectivo principal de construção de capacidade administrativa sustentável em Timor-Leste não será atingido e a sua eficácia é apenas moderada. A falta de contrapartes tem reduzido a eficiência do projecto. O projecto não será sustentável dentro da duração do projecto aprovado devido ao tempo de duração do ciclo de vida do petróleo. O impacto directo positivo é evidente e podem ter também um importante impacto indirecto os princípios aplicados da transparência e da boa governação.

A continuação do projecto deve ter a base a nova Autoridade Reguladora Nacional do Petróleo, da fusão da TSDA e DNPG. A nova organização terá capacidade a nível internacional numa série de áreas. O apoio Norueguês deve ir apenas para conselheiros para contrapartes locais definidas. Posições operativas na organização devem ser recrutadas e financiadas por Timor-Leste. O desenvolvimento do sector do petróleo deve ser discutido a partir da perspective da optimização da construção de capacidade e para o sector funcionar como catalizador para gerações de emprego e desenvolvimento de serviços locais e tecnologia.

Deve ser emitido um plano de segurança para o projecto e devem dar-se informações compreensivas de segurança aos conselheiros antes de partirem e à chegada a Dili. A situação da segurança deve ser melhorada para assegurar apoio adequado em situações de emergência. Devem ser considerados contratos adicionais para serviços de segurança. Deve ainda reforçar-se a emergência médica e deve se ser assegurado acesso imediato a pessoal profissional médico. Sugere-se, a respeito disto, diálogo com a ONU e outras instituições adequadas.