Comments on Timor Leste AMP tax reform proposals

By way of John M Miller/ETAN - 20 October 2007
Tim Anderson

The Tax Reform Proposals from the AMP government are a derivative set of ideas, borrowing from the Washington based investor lobby headed by the IMF-World Bank Group. The three-way presentation (IMF, President Jose Ramos Horta, AMP Tax Committee) gives the apearance of broad consensus, but it is mostly a reflection of the well known 'Washington consensus'.

This 'Washington consensus' was a package of policies adopted in IMF-WB 'structural adjustment programs' (SAPs) across the developing world in tne 1980s and 1990s. SAPs became so unpopular that the banks abolished this name in September 1999. However all the major elements of SAPs were rapidly resurrected under 'poverty reduction' and 'good governance' programs.

The current tax proposals thus have their origin in the claims of private investor lobby groups. The Ramos Horta version appears to be the 'ambit claim' (the most enthusiastic overstatement) while the Committee pulls back a bit from this extreme version towads the original IMF version; otherwise the three suggestions are fairly consistent. However the existing tax system is not debated, the various 'reform' proposals are not real alternatives, and they are not linked to the particular conditions of Timor Leste.

The main part of the proposals comprise: (a) abolition of the progressive income tax, replacing it with a low (or zero) flat rate income tax, (b) abolition or reduction of already low tariffs to a even lower (or zero) level and (c) abolition or strong cuts in service taxes (tourism, transport, telecommunications).

No argument is given for any of these 'reforms', but we can infer that they represent an attempt to encourage or induce private investment, or at least to impress investor groups. The problem is that such attempts to impress may not lead to the expected inflow of cash, but may instead cause lasting structural damage, weakening the new state's capacity.

The current income tax system does not affect the vast majority of East Timorese people, so a flat tax rate of between 5 and 15% is clearly not aimed at them. President Ramos Horta's threshhold for income tax emeption ($1,000 per month) is higher than the average *annual* income in Timor Leste. Abolition of the existing progressive tax rate (where those with greater capacity pay a greater proportion) and its replacement with a flat tax would shift the tax burden away from those with economic resources onto the broader population, and onto the patrimony of the petroleum fund. The flat and low tax proposal would diminish state capacity by narrowing the tax base. In the current RDTL system the highest income tax rate (30%) is still quite low and the corporate ('legal person') rate appropriately taxes commercial operations.

A low, flat tax is a major concession to a small group of high income people, but it is not clear that it would attract more foreign investment. Timor Leste does not have highly competitive manufacturing industries that might be influenced by a lower tax rate than applies in other countries. The factors that might influence new investment in Timor Leste are more likely to be: political stability, stable and consistent foreign investment rules, improved infrastructure, and improved public health (e.g. control of malaria and dengue).

Given that the major opportunity for non-oil foreign investment in Timor Leste is in tourist services - a luxury service industry which thrives on reputation and exclusivity - slashing income and service taxes seems irrelevant at best and a 'pre-emptive strike' on state revenues at worst. It would weaken state capacity and increase reliance on the petroleum fund. In respect of future investment in tourism, the existing corporate income tax and the services tax on tourism seem highly appropriate.

The tariff proposal is not in response to any international pressure (e.g. from the WTO) although Australia did apply some moral pressure in 2005, when it abolished all tariffs for a range of 'least developed' countries including Timor Leste. This was part of an 'Australian consensus' to unilaterally reduce tariffs and then refer to this example in international arguments, particularly over agriculture. There is no direct pressure on the RDTL to respond, but there is some implicit pressure for reciprocity. However as Australian exports to Timor Leste are several dozen times Timor's exports to Australia it is a highly asymmetrical suggestion.

Tariffs serve a distinct function in developing countries, where these taxes on imports are relatively easy to administer, can be targeted at luxuries and can make a significant contribution to state revenues. In a wealthier country with a wider tax base (e.g. with broader income taxes, consumption taxes, service taxes and property taxes), on the other hand, tariffs are usually insignificant for state revenues. Wealthier countries are also much better placed to use subsidies as policy instruments. Poorer countries do not have this option.

The rejection of a consumption tax in Timor Leste seems appropriate, as this would be more difficult to administer and probably (depending on exemptions) highly inequitable. However the proposal for a low and flat income tax with a high exemption threshold would be highly inequitable and would narrow the tax base, weakening state capacity and leading to greater reliance on the petroleum fund. Similarly, cutting service taxes on tourism would seriously undermine the capacity of the state to broaden its tax base and benefit from the country's main potential non-oil growth industry. Unilateral reductions in the country's already low tariffs are unnecessary and would further weaken state capacity.

TRADUÇÃO:

Comentários sobre as propostas de reforma fiscal da AMP de Timor-Leste

Pela via de John M Miller/ETAN - 20 Outubro 2007
Tim Anderson

A proposta de Reforma Fiscal do governo da AMP é um conjunto de ideias derivadas, emprestadas pelo grupo de pressão de investidores com base em Washington lideradas pelo grupo do FMI-Banco Mundial. A apresentação por três vias (FMI, Presidente José Ramos Horta, Comité Fiscal da AMP) dá a aparência de consenso alargado, mas é principalmente um reflexo do bem conhecido 'consenso de Washington'.

Este 'consenso de Washington' era um pacote de políticas adoptados nos “programas de ajustamento estrutural” (SAPs) do FMI-BM para os países em vias de desenvolvimento nos anos 1980s e 1990s. Os SAPs tornaram-se tão impopulares que os bancos aboliram este nome em Setembro de 1999. Contudo, todos os grandes elementos dos SAPs foram ressuscitados rapidamente sob programas de 'redução da pobreza' e 'boa governação'.

As actuais propostas fiscais têm portanto a sua origem nas exigências de grupos de pressão de investidores privados. A versão Ramos Horta parece ser a “exigência limite” (a mais exagerada) enquanto que a do Comité recua um pouco deste versão extrema e se aproxima da versão original do FMI; noutros casos as três sugestão são bastante consistentes. Contudo o sistema fiscal existente não é debatido, as várias propostas de 'reformas' não são alternativas reais, e não estão ligadas a condições particulares de Timor-Leste.

A parte principal das propostas compreendem: (a) a abolição da taxa de rendimentos progressivos, substituindo-a com uma taxa única de rendimentos baixa (ou zero), (b) abolição ou redução das já baixas tarifas, para um nível ainda mais baixo (ou zero) e (c) abolição ou grandes cortes nas taxas de serviço (turismo, transporte, telecomunicações).

Não é dado nenhum argumento para qualquer destas 'reformas', mas podemos inferir que representam uma tentativa para encorajar ou induzir investimento privado, ou pelo menos para impressionar grupos de investidores. O problema é que tais tentativas de impressionar podem não levar ao esperado influxo de dinheiro, mas podem em vez disso causar estragos estruturais duradouros, enfraquecendo a capacidade do novo Estado.

O sistema actual de taxas de rendimentos não afecta a vasta maioria do povo Timorense, por isso uma taxa única de entre 5 e 15% não está claramente dirigida a eles. A percentagem mínima do Presidente Ramos Horta para isenção de taxa de rendimento ($1,000 por mês) é mais alta do que o rendimento médio *anual* em Timor-Leste. A abolição da taxa progressiva existente (onde os que têm maior capacidade pagam numa proporção maior) e a sua substituição com uma taxa única mudará o peso da taxa dos que têm mais recursos económicos para a população mais geral, e para o património do fundo do petróleo. As propostas de taxas únicas e baixas diminuirão a capacidade do Estado ao reduzir a base de taxação. No sistema corrente na RDTL a mais alta taxa de rendimento (30%) é ainda bastante baixa e a taxa das corporações ('pessoas legais') estão aproximadamente ao nível das taxas de operações comerciais.

Uma taxa única, baixa é uma grande concessão a um muito pequeno grupo de gente de altos rendimentos, mas não está claro que vá atrair mais investimento estrangeiro. Timor-Leste não tem indústrias produtivas altamente competitivas que possam ser influenciadas por níveis mais baixos de taxas do que os aplicados noutros países. Os factores que podem influenciar novos investimentos em Timor-Leste são mais provavelmente: estabilidade política, regras estáveis e consistentes para o investimento estrangeiro, infra-estruturas melhoradas, e melhor saúde pública (isto é o controlo da malária e do dengue).

Dado que a maior oportunidade para investimento não-petrolífero em Timor-Leste são os serviços de turismo – uma indústria de serviço de luxo que se afirma na reputação e exclusividade – reduzir taxas de rendimento e de serviço parece ser irrelevante no melhor caso e um 'ataque pre-emptivo' nos rendimentos do Estado no pior caso. Isso enfraquecerá a capacidade do Estado e aumentará a dependência no fundo do petróleo. São altamente adequadas as actuais taxas de rendimentos para as corporações e as taxas de serviço para o turismo no que diz respeito a investimentos futuros no turismo.

A proposta de tarifas não é uma resposta a alguma pressão internacional (isto é da OMC) apesar da Austrália ter feito alguma pressão moral em 2005, quando aboliu todas as tarifas para uma série de países 'menos desenvolvidos' incluindo Timor-Leste. Isto fez parte de um 'consenso Australiano' de reduzir unilateralmente as tarifas e depois transformou este exemplo num argumento internacional, particularmente sobre a agricultura. Não há nenhuma pressão directa sobre a RDTL para responder, mas há alguma pressão implícita para (haver) reciprocidade. Contudo dado que as exportações Australianas para Timor-Leste são várias vezes maiores que as exportações de Timor para a Austrália é uma sugestão altamente assimétrica.

As tarifas servem uma função distinta nos países em vias de desenvolvimento, onde essas taxas em importações são relativamente fáceis de administrar, podem visar bens de luxo e podem trazer contribuições significativas para os rendimentos do Estado. Num país mais rico com uma base mais alargada de taxação (isto é com taxas de rendimento mais alargadas, taxas de consumo, taxas de serviços e taxas de propriedade), por outro lado as tarifas são geralmente insignificantes para os rendimentos do Estado. Os países mais ricos estão muito melhor colocados para usar os subsídios como instrumentos políticos. Os países mais pobres não têm esta opção.

A rejeição de uma taxa de consumo em Timor-Leste parece adequada, dado que isto seria mais difícil de administrar e provavelmente (dependente das excepções) altamente desigual. Contudo a proposta para uma taxa de rendimento baixa e única com uma elevada isenção de percentual mínimo será altamente desigual e reduzirá a base de taxação, enfraquecendo a capacidade do Estado e levando a uma maior dependência do fundo do petróleo. Similarmente, reduzir taxas de serviço no turismo seria minar gravemente a capacidade do Estado em alargar a sua base de taxação e benefícios da principal indústria não petrolífera com potencial de crescimento. Reduções unilaterais nas já baixas tarifas do país não são necessárias e enfraquecerão ainda mais a capacidade do Estado.