Resource Curse or Resource Riches - Petroleum Revenue Management Challenges for the New Government

Timor-Leste – November 2007
Asian Analysis
Jenny Drysdale

In August 2005 the Government of Timor-Leste, then led by Mari Alkatiri, established a Petroleum Fund Law following a period of extensive consultation with the community. The Law was passed unanimously by the Parliament of Timor-Leste (not just Fretilin) and promulgated by the then President of Timor-Leste, Xanana Gusmão (now Prime Minister).

The institutions and mechanisms of petroleum revenue management thus established were intended to avoid the problems encountered by other natural resource-rich poor countries, such as Nauru and Nigeria, and were evidently widely supported across Timor-Leste's political landscape.

Timor-Leste's Petroleum Fund Law establishes two mechanisms of note - a guideline for withdrawals from the Petroleum Fund known as Estimated Sustainable Income (ESI), and a Petroleum Fund Consultative Council. ESI is the amount of revenue that can be withdrawn from the Fund such that the same amount could be withdrawn every year thereafter. If an amount greater than ESI is withdrawn on a regular basis it is possible that Timor-Leste's petroleum revenue could be exhausted before future generations can make use of it. The Petroleum Fund Law requires that Parliament is informed of the value of Estimated Sustainable Income prior to making its decision about how much revenue should be withdrawn from the Petroleum Fund. The Alkatiri Government withdrew revenue from the Petroleum Fund but those withdrawals never exceeded an amount greater than ESI.

Responding to wide support for civil society to have a role in petroleum revenue management decision-making, in addition to consulting on the development of the Petroleum Fund Law, the Alkatiri Government established a Petroleum Fund Consultative Council. The Law proposes that the Consultative Council should advise Parliament on appropriations from the Petroleum Fund (when they exceed the value of ESI) and, as part of the budget process, whether the Fund withdrawal is being used effectively for the benefit of current and future generations. In the interests of transparency and accountability, prior to the elections in June 2007, the Parliament had always sought the opinion of the Consultative Council in making a decision to withdraw from the Petroleum Fund.

Following the June 2007 elections, Timor-Leste's government changed, effectively putting the previously majority party, Fretilin, in opposition to an alliance of smaller parties with Xanana Gusmão as their Prime Minister. In the lead-up to the parliamentary elections Xanana Gusmão announced that he would 'unlock' the revenue from the Petroleum Fund, suggesting that withdrawals from the Petroleum Fund would exceed those that Fretilin had made. Such a policy does not heed the problems of budget execution that exist, regardless of which political party is in power.

In September 2007, the new government proposed a transitional (six month) budget that reportedly required a US$40 million withdrawal from the Petroleum Fund. Despite the budget being of shorter term, the Petroleum Fund withdrawal proposed was far less than that which Fretilin withdrew in the Fund's first full year of operation (US$260 million) and much less than the value of ESI for that period (US$133 million). With just three months of the proposed budget term to go, this small withdrawal plan was wise, but not in-line with Gusmão's campaign promises. The new government would be wise to pursue this conservative fiscal management into the new budget cycle (now following the calendar year).

However, the Parliament of Timor-Leste approved the budget and the withdrawal from the Petroleum Fund without seeking the advice of the Petroleum Fund Consultative Council and the President Jose Ramos-Horta has since promulgated the budget law. The Alkatiri government was widely criticized for not responding to the people, yet this example of the new government's lack of consultation sets a poor example for the future of transparent and accountable management of Timor-Leste's petroleum revenue. In an effort to preserve the mechanism of the Petroleum Fund Consultative Council, some of its members wrote to the President of the Parliament, but without reply.

Timor-Leste wants to tread where most natural resource rich poor countries have not - along the path to sustainable development. However, the actions of the new government remind us that a Petroleum Fund can only support wise fiscal management if the intentions of the decision-makers support good governance. All of the state's institutions are responsible for the wise management of its natural resource wealth and upholding the rule of law - the Council of Ministers, the Government bureaucracy, the Parliament, and the President. Similarly, civil society must assume the task of monitoring those institutions and holding them to account. The petroleum revenue management institutions that were established by the previous government are potentially strong, but remain untested. Whether the new government can do a better job of managing Timor-Leste's natural resource wealth or whether those institutions will be eroded remains to be seen.

WATCHPOINT: Timor-Leste's natural resource wealth is currently invested conservatively, entirely in US federal bonds. The temptation to invest the revenue in a wider range of instruments of potentially greater return, yet also greater risk, exists but this is how countries like Nauru ruined their good fortune. The world waits to see what changes the new government will make in managing Timor-Leste's natural resource wealth.

Jenny Drysdale
Researcher
Fenner School of Environment and Society
Australian National University
http://cres.anu.edu.au/~jenster

TRADUÇÃO:

Maldição dos recursos ou riqueza dos recursos – desafios da gestão dos rendimentos do petróleo para o novo Governo

Timor-Leste – Novembro 2007
Asian Analysis
Jenny Drysdale

Em Agosto de 2005 o Governo de Timor-Leste, então liderado por Mari Alkatiri, estabeleceu uma Lei do Fundo do Petróleo depois dum período de extensas consultas com a comunidade. A Lei foi aprovada por unanimidade pelo Parlamento de Timor-Leste (não apenas pela Fretilin) e promulgada pelo então Presidente de Timor-Leste, Xanana Gusmão (agora Primeieo-Ministro).

As instituições e os mecanismos de gestão dos rendimentos do petróleo assim criados tinham a intenção de evitar os problemas encontrados por outros países pobres ricos em recursos naturais, tais como Nauru e Nigéria, e foram evidentemente amplamente apoiados por toda a paisagem política de Timor-Leste.

A Lei do Fundo do Petróleo de Timor-Leste criou dois mecanismos de realce - um guia para as retiradas do Fundo do Petróleo conhecido como Rendimento Estimado Sustentável (ESI), e um Conselho Consultivo do Fundo do Petróleo. O ESI é a quantia de rendimento que pode ser retirado do Fundo de tal modo que a mesma quantia pode ser retirada cada ano desde então. Se uma quantia maior que o ESI é retirado numa base regular é possível que os rendimentos do petróleo de Timor-Leste possam estar exaustas antes das gerações futuras as possam usar. A Lei do Fundo do Petróleo requer que o Parlamento seja informado do valor do Rendimento Estimado Sustentável antes de decidir sobre quanto renddimento deve ser retirado do Fundo do Petróleo mas essas saídas de fundos nunca excedem uma quantia maior do que o ESI.

Respondendo ao apoio alargado da sociedade civil para ter um papel na tomada de decisão da gestão dos rendimentos do petróleo, em acréscimo às consultas sobre o desenvolvimento da Lei do Fundo do Petróleo, o Governo de Alkatiri criou um Conselho Consultivo do Fundo do Petróleo. A Lei propõe que o Conselho Consultivo deve aconselhar o Parlamento sobre apropriações do Fundo do Petróleo (quando excederem o valor do ESI) e, como parte do processo do Orçamento, se o (dinheiro) retirado do Fundo está a ser usado efectivamente para o benefício das correntes e futuras gerações. No interesse da transparência e da responsabilização, antes das eleições em Junho de 2007, o Parlamento tinha procurado sempre a opinião do Conselho Consultivo para tomar a decisão de retirar (dinheiro) do Fundo do Petróleo.

Depois das eleições de Junho de 2007, o governo de Timor-Leste mudou, pondo efectivamente o anterior partido maioritário, a Fretilin, na oposição para uma aliança de partidos mais pequenos com Xanana Gusmão como seu Primeiro-Ministro. Na caminhada para as eleições parlamentares Xanana Gusmão anunciou que iria 'arrombar' os rendimentos do Fundo do Petróleo excederiam aquelas que a Fretilin tinha feito. Uma tal política não presta atenção aos problemas de execução orçamental que existem, independentemente do partido político que está no poder.

Em Setembro 2007, o novo governo ptopôs um orçamento provisório (seis meses) que segundo relatos necessitaria duma retirada de US$40 milhões do Fundo do Petróleo. Apesar do orçamento ser de curto prazo, a retirada do dinheiro do Fundo do Petróleo proposta era muito menos do que a Fretilin retirara do Fundo nas operações do primeiro ano (US$260 milhões) e muito menos do que o valou do ESI para aquele período (US$133 milhões). Faltando-lhe apenas três meses para o orçamento proposto, foi sensata esta pequena retirada de dinheiro, mas que não está em linha com as promessas eleitorais de Gusmão. O novo governo seria sensato se seguisse esta gestão fiscal conservadora no novo ciclo orçamental (agora a seguir o ano do calendário).

Contudo, o Parlamento de Timor-Leste aprovou o orçamento e a retirada do dinheiro do Fundo do Petróleo sem procurar o conselho do Conselho Consultivo do Fundo do Petróleo e o Presidente José Ramos-Horta já promulgou a lei do orçamento. O governo de Alkatiri foi muito criticado por não responder ao povo, contudo este exemplo da falta de consulta do novo governo marca um mau exemplo para o futuro da gestão transparente e responsável dos rendimentos do petróleo de Timor-Leste. Num esforço para preservar o mecanismo do Conselho Consultivo do Fundo do Petróleo, alguns dos seus membros escreveram ao Presidente do Parlamento, mas sem resposta.

Timor-Leste quer andar por onde a maioria dos países pobres mas ricos em recursos naturais não andaram – pelo caminho do desenvolvimento sustentável. Contudo, as acções do novo governo lembram-nos que um Fundo do Petróleo apenas pode suportar uma gestão fiscal sensata se as intenções dos fazedores de decisão apoiarem uma boa governação. Todas as instituições do Estado são responsáveis pela gestão sensata da riqueza dos seus recursos naturais e por se submeterem ao primado da lei – Conselho de Ministros, burocracia do Governo, Parlamento, e Presidente. Similarmente a sociedade civil tem de assumir a tarefa de monitorizar essas instituições e responsabilizá-las. As instituições de gestão do rendimento do petróleo que foram criadas pelo governo anterior são potencialmente fortes, mas permanecem não testadas. Está para ver se o novo governo pode fazer um trabalho melhor na gestão da riqueza dos recursos naturais de Timor-Leste ou se essas instituições serão corroídas.

PONTO DE OBSERVAÇÂO: A riqueza dos recursos naturais de Timor-Lesteestá correntemente investida de forma conservadora, inteiramente em acções federais dos USA. A tentação de investir os rendimentos num fileira maior de instrumente com maior potencial de retorno, contudo também de maior risco, existe, mas esta é a maneira como países como Nauru arruinaram a sua grande fortuna. O mundo espera para ver que mudanças fará o novo governo na gestão da riqueza dos recursos naturais de Timor-Leste.

Jenny Drysdale
Investigador
Fenner School of Environment and Society
Australian National University
http://cres.anu.edu.au/~jenster